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中国海警局の武器使用:日本の問題点と必要な法整備

「ガラパゴス化」している日本の武器使用基準を世界標準に改正すべきである。さもなくば、中国の侵略的行為を阻止できないであろう。
 2月1日、中国海警局に武器使用を認める権限などを定めた中華人民共和国海警法(以下、海警法)が施行された。
 この時、各種メディアは次のように報道した。
「同法律は、中国の管轄下にある海域に違法に入った外国の船舶を強制的に排除する権限などを盛り込んだうえで、違法な活動を行う船が停船命令や立ち入り検査に従わない場合は、武器の使用を認めると規定している」
「このため、海警局の巡視船が、外国の公船(米軍艦艇や海保の巡視艇など)に対して武器を使用するようなことがあれば、偶発的なトラブルから軍事衝突に発展することが懸念される」
 筆者は、上記記事の「中国の管轄下にある海域」を「中国の領域」に読み替えさえすれば、海警法の武器使用基準は、世界標準の武器使用基準と同様であると見ている。
 ただし、海警法では管轄海域が定義されていないことから関連条項は国際法違反であると指摘されている。
 さて、今、中国公船による尖閣諸島周辺の日本領海への侵犯行為を巡り、「グレーゾーン事態」(注1)対処が喫緊の課題となっている。
「グレーゾーン事態」に対して、現行法では、海上においては海上保安庁が、陸上においては警察が対応することになっている。
 海上保安庁や警察では手に負えない事態が発生した場合は、内閣総理大臣が自衛隊に対して海上警備行動や治安出動を命じることができる。
 しかし、日本の自衛隊・海上保安庁・警察(以下、自衛隊等)の武器使用基準は、憲法上の判断から数々の歯止めや制約が設けられている。
 このため、「海上警備行動」または「治安出動」を命じられた自衛官の武器の使用については、「警察官職務執行法第7条」が準用され、相手に危害を与えるような武器の使用は、①正当防衛・緊急避難、②重大凶悪犯罪の既遂犯、③逮捕状等の執行の場合を除き認められていない。
 日本の「警察官職務執行法第7条」に比べて、テレビのニュース映像で我々が目にする外国の警察官の武器使用基準は、これよりも相当緩やかであるように見える。
 ところで、「海警法」が施行されたことを受け、「自民党内では武力行使に至らない『グレーゾーン事態』に対応できる領域警備法の新設のほか、自衛隊の積極投入や海保の権限強化などを求める声もある」と、報道されている。
 筆者は領域警備法の整備も重要であるが、ぜひ自衛隊等の武器使用基準を世界標準に改正してほしいと願っている。
 本稿は、日本の武器使用基準の問題点を明らかにすることを目的としている。
(注1)グレーゾーン事態とは「純然たる平時でも有事でもない幅広い状況を端的に表現したものである(出典:防衛白書)」。一般に、グレーゾーン事態では漁民を装った国籍不明の武装集団が日本の離島に上陸し、不正占拠した場合で、警察や海上保安庁だけで対応できないおそれのある事態を想定している。
1.「武器使用基準」改正の変遷
 1978年7月、自衛隊トップ、統合幕僚会議議長だった栗栖弘臣氏が「超法規発言」で事実上解任された。
「敵の奇襲攻撃を受けた場合、首相の防衛出動命令が出るまで手をこまねいているわけにはいかず、第一線の部隊指揮官が超法規行動に出ることはあり得る」とメディアに発言したことが問題となり、金丸信防衛庁長官(当時)に更迭されたのである。
 また、1998年、麻生幾氏が小説『宣戦布告』を発表した。自衛隊の治安出動における武器使用の問題点を赤裸々にした。簡単なあらすじを紹介する。
「日本に上陸した北朝鮮工作員の掃討に出動した自衛隊の部隊が突如武装工作員による奇襲を受け、多くの死傷者を出してしまう」
「現場から対戦車ヘリや迫撃砲、手榴弾の使用許可が上申されるが、過剰防衛との判断から許可は下りない」
「警察比例の原則や現行法では、自衛隊は反撃することもままならなかったのである」
 この小説は、有事関連3法の成立に大きな影響を及ぼしたと言われている。以上の2つの大きな出来事があっても自衛隊の武器使用基準は改正されなかった。
(1)自衛隊
 ところが、自衛隊が国連平和維持活動(以下、PKO)に参加するなど活動範囲が拡大するに伴い、国際平和協力法の武器使用基準が抑制的であるため、実際の現場で隊員が行動の制約を受けたり、生命や身体の危険にさらされたりした事例が生じてきた。
 このため、国際平和協力法の武器使用基準が幾度か改正された。
 国際平和協力法が制定された当時は、国際平和協力業務に従事する自衛官は、自己または自己と共に現場に所在する他の自衛隊員、国際平和協力隊の隊員の生命または身体を防衛するためやむを得ない必要があると認める相当の理由がある場合には、その事態に応じ合理的に必要と判断される限度で武器を使用することができる旨規定されていた。(同法第24条)
 この武器使用基準については、PKO派遣の経験を踏まえ、逐次、以下のような改正が行われた。
①武器の使用は現場の上官の命令によること(1998年6月)
②「自己の管理下に入った者」の防衛を可能とすること(2001年12月)
「自己の管理下に入った者」とは、
・不測の攻撃を受けて自衛官と共通の危険にさらされたときに
・その現場において
・その生命または身体の安全確保について自衛官の指示に従うことが期待される者をいい、同一の場所で活動する他国のPKO要員についても、上に述べた要件を満たす場合は、防衛対象となる。
③自衛隊の武器などを防護するための武器使用を可能とすること(2001年12月)
④宿営地から「駆けつけ警護」(注2)に向かう途中、任務を妨害する勢力を排除するためにも、武器使用を可能にすること(2016年3月)
 上記は国際平和協力法の改正であるが、後述する海上保安庁の武器使用基準の改正(2001年)に伴い、「海上の警備行動」または「治安出動」を命じられた自衛官の武器使用基準が改正され、海上保安庁法第20条第2項の規定が準用されることとなった。
(注2)「駆け付け警護」は、PKOの文民職員やPKOに関わるNGO等が暴徒や難民に取り囲まれるといった危険が生じている状況等において、施設整備等を行う自衛隊の部隊が、現地の治安当局や国連PKO歩兵部隊等よりも現場近くに所在している場合などに、安全を確保しつつ対応できる範囲内で、緊急の要請に応じて応急的、一時的に警護するものである(出典:防衛白書)。
(2)海上保安庁
 他方、海上保安庁法の武器使用基準は、1999年の能登半島沖不審船事件を受けて、2001年に改正された。
 改正前の海上保安庁法では、海上保安官等の武器の使用については、警察官職務執行法第7条の規定が準用され、犯人の逃走の防止または公務の執行に対する抵抗の抑止等のため必要なときは武器使用が認められていた。
 ただし、人に危害を与えることが許容されるのは、次の場合に限定された。
①正当防衛・緊急避難
②重大凶悪犯罪の既遂犯
③逮捕状等の執行
 不審船は、単に逃走を続けるだけで、その外観等からだけでは船内でどのような活動が行われているか必ずしも確認できない。
 そのため、この①~③の要件を満たすとは言えず、不審船を停船させるための船体に向けた射撃は、人に危害を及ぼす可能性が否定できないことから、事実上行えなかった。
 そこで海上保安庁は、2001年11月に、繰り返し停船を命じても応じず、なお抵抗または逃亡しようとする船舶に対し、海上保安庁長官が一定の要件に該当すると認めた場合には、停船させる目的で行う射撃について、人に危害を与えたとしても違法性が阻却されるよう、海上保安庁法を改正した(第20条第2項)。
 海上保安庁長官が認める要件とは次の4項目である。
①外国船舶と思料される船舶が我が国領海内で無害通航でない航行(国際法に違反する航行)を行っている。
②放置すれば将来繰り返し行われる蓋然性がある。
③我が国領域内における重大凶悪犯罪の準備のためとの疑いを払拭できない。
④当該船舶を停船させて立入検査をしなければ将来の重大凶悪犯罪の予防ができない。
 なお、次に述べる九州南西海域不審船事案では、不審船が確認されたのがわが国領海外の排他的経済水域であったので、この改正規定は適用されなかった。
 2001年12月22日、海上保安庁は九州南西海域における不審船情報を防衛庁から入手し、直ちに巡視船・航空機を急行させ同船を捕捉すべく追尾を開始した。
 同船は巡視船・航空機による度重なる停船命令を無視し、ジグザグ航行をするなどして逃走を続けたため、警告射撃の後、20ミリ機関砲による上空・海面への威嚇射撃および威嚇のための船体射撃を行った。
 しかしながら、同船は引き続き逃走し、巡視船に対し自動小銃、ロケットランチャーによる攻撃を行ったため、巡視船による正当防衛射撃を実施し、その後同船は自爆用爆発物によるものと思われる爆発を起こして沈没した。
 その際、巡視船「あまみ」乗船の海上保安官3人が約7~10日間の加療を要する傷害を負った。
(3)筆者のコメント
 2001年の海上保安庁法の武器使用基準の改正は、わが国の武器使用基準の歴史的転換点であったと筆者は見ている。
 繰り返しになるが、この改正では、「海上保安官等が(領海において)停船させる目的で行う射撃について、人に危害を与えたとしても違法性が阻却されるよう、明定された(出典:海上保安レポート2002)」。
 この改正により、わが国でも平時において領海主権を擁護するための武器の使用が容認されたのである。
 1983年9月1日、ニューヨーク発ソウル行きの大韓航空機007便がソ連の領空を侵犯し、宗谷海峡上空でソ連空軍戦闘機に撃墜される事案が発生した。
 機体は宗谷海峡付近に墜落し、日本人28人を含む乗客乗員269人は全員死亡した。この事例を国際法の観点から見れば、国家主権が侵され自衛権が発動されたのである。
 国家主権とは「国家が領域内(領土、領海、領空)においてもつ排他的支配権」である。
 世界の常識では、外国の国家主権を侵犯した航空機・船舶等が撃墜・撃破されても止むを得ないというものである。これが国際社会の現実である。
2.武器使用基準改正の必要性と改正案
 日本海で操業していた日本漁船が北朝鮮海軍の旗を掲げたボートの乗組員に小銃を向けられた(2019年8月)、北方領土の歯舞群島の海域で操業中の日本漁船がロシア国境警備軍(日本ではロシア国境警備隊と呼ばれることが多い)の警備艇により銃撃され乗組員1人が死亡した(2006年8月)など世界の領域警備における武器使用基準は日本のそれとは大きく異なっている。
 自衛隊の「武力の行使」や「武器の使用」への抑制的な姿勢は日本の特徴である。
 例えば、自衛隊の実力行使を「武力行使」と「武器使用」とに区別する国は、日本だけである。
 防衛出動下令前は「武器の使用」であり、防衛出動下令後は「武力の行使」となる。
 国連や諸外国では、武器使用も武力行使も同じ『use of force』であり、その根拠を国際法や国連が認める基準に置いている。
 国連武器使用規則では、武器使用の要件は「要員の生命などを防護する場合(A型)」と「任務の遂行を実力で妨害する企てに対する抵抗の場合(B型)」の2つに大別される。
 以上のように、自衛隊の武器使用基準が抑制的であるため、自衛隊の活動範囲が拡大するに伴い、武器使用基準が対処療法的に改正されてきたことは、前項で紹介したとおりである。
 さて、尖閣諸島の領海侵犯など実行支配を目指す中国への対応が喫緊な課題である今、武器使用基準を改正しておかなければ、現場で隊員が行動の制約を受けたり、生命や身体の危険にさらされたりする状況が生起し、中国の侵略的行為を阻止することができないかもしれない。
 武器使用基準の改正の方法であるが、その方法には以下の3つが考えられる。
一つ目は、「領域警備法」を整備し、同法で「領域警備行動」を新設し、そして、領域警備行動で出動した場合の武器使用基準を設ける。
二つ目は、「領域警備法」を整備し、「領域警備行動」による出動の都度、いわゆる部隊行動基準(注3)で、武器使用基準を規定する。
三つ目は、自衛隊法に「領域警備行動」を新設し、出動の都度、いわゆる部隊行動基準 で、武器使用基準を規定する。
 そして、武器使用基準の改正案であるが、領域警備行動により出動を命じられた自衛隊の任務は領域(領土・領海・領空)主権の擁護である。
 従って領域に侵入しようとするものに対しては警告射撃を、領域に侵入したものに対しては、危害射撃を可能とする武器使用基準とする。
 現場の混乱を回避するために武器使用基準は簡明であるべきである。
 ただし、武器使用基準の策定に際しては戦時国際法の専門家の助言を得ることは言うまでもない。
 ところで、60年安保騒動のような自国民を対象とした過去の治安出動と外国の武装工作員を対象とした現在の治安出動では武器使用基準が異なることは自明である。
 それなのに、わが国は、武器使用基準の改正に本格的に取り組んでこなかった。
「ガラパゴス化」から早急に脱出しなければ、わが国の領域主権を擁護することはできないであろう。
(注3)部隊行動基準は、法令などの範囲内で、部隊などがとり得る具体的な対処行動の限度を政策的判断に基づき示すことにより、部隊などによる法令などの遵守を確保するとともに、的確な任務遂行に資することを目的としている(出典:防衛白書)。
おわりに
「日本が体制を強化すると、それを口実に中国が強硬姿勢を強めるので、体制を強化すべきでない」との意見も聞かれる。これは、中国への宥和政策に通じる。
 宥和政策とは、一般的には、相手国に対してきわめて妥協的な政策をもって対応する政策をいう。
 1930年代の英国首相のチェンバレンの対独宥和政策の失敗はよく知られているところである。
 このような過去の教訓を踏まえるならば、日本は宥和政策に流れることなく、中国のように不法行動や侵略的行為をあからさまにする国に対しては、武力衝突も辞さないという強い覚悟をもって、対処すべきである。
 されど、筆者はむやみに事態をエスカレートさせようと言っているのではない。
 まずは米国をはじめとする国際社会と連携し、中国の不法な行動と傲慢な態度を抑え込む外交努力が必要であることは言うまでもない。